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美國的“防災型社區”建設
發布時間:2019年10月08日 來源:青海省人民防空辦公室

  在我國的很多社區中,防災的意識還很淡薄,抵御災害的能力還很差,加強社區救災工作刻不容緩,美國創建“防災型社區”的經驗對我國具有一定的借鑒意義。 

  一、“防災型社區”構成要件

  美國聯邦政府和地方政府積極推動建立防災型社區。美國國土安全部下屬的聯邦緊急管理署(簡稱FEMA)認為“防災型社區”是需要長期以社區為載體(community-based approach)在社區內行使減災的工作。因此防災型社區在多種災害發生前,就應該做好預防災害的步驟、方法,以降低社區受災的可能性。此外,聯邦緊急管理署還認為“防災型社區”構成后,還要在災害發生后能夠發揮下列幾點功效才是真正的防災型社區。

  1、讓災害所造成的傷亡情況降至最低。

  2、公共部門進入災區時,能順利協助社區救援而不受阻礙。

  3、社區本身也能夠在無公共部門協助下,獨立進行災害應變管理。

  4、災后社區能夠依照災前形式復建或是由災前所共同規劃模式進行重建。

  5、災后社區經濟能力能夠迅速恢復活動。

  6、災后社區復建或重建,能夠在未來數年負起災害應變管理責任,且社區不再重蹈覆轍。

  二、“防災型社區”的基本功能

  “防災型社區”并不局限于受災時的應變及救援,要有完善的災前防備及準備工作,才能更有效減少生命財產損失,因而社區防救災工作是需要由社區居民在共同意識下組成推動,平時依照程序做好減災準備工作,遵照制訂的相關防救災工作計劃按時進行演練,如此長期努力,社區才能實現可持續發展。畢竟各種災害依然持續發生及威脅著人民生命安全及財產,若社區自我本身能夠提升防救災意識,不斷增強相關防、救災組織及抵御災害的能力,也就能夠配合政府部門的工作,從而保障人民生命的安全,降低受災的損失。

  (一)災前的減災及整備

  1、規劃相關社區防救災計劃,并制定社區防救災編組,以便于推動相關計劃和社區民眾的參與,尤其針對可能受災地區及民眾,制訂有針對性的應變計劃,以指導其防救災工作。

  2、推動社區災前準備工作及學習減災能力,以提升社區內各家各戶的防救災意識。

  3、熟練社區組織下的各項防救災工作及聯系運作方式,在災害發生時,才能從容不迫完成各項緊急處理工作,進而降低傷亡損失。

  (二)災時應變的能力

  1、當有災害發生時,通過已成立的社區防救災編組的努力,達到社區事前預警及避難的目的。

  2、如災害發生,能夠依照既定組織及事前演練模式展開相關互助互救的工作,爭取更長的防救災功效。

  (三)災后的重建工作

  1、利用社區防救災編組系統,有效安排受災居民的復建工作,提高其維生能力,復建工作要符合地區及居民需求,建立“抗災社區”。

  2、災后重建應盡量以社區居民為主導,聽取相關社區居民經驗,予以規劃設計,并有效發揮地方特色及文化的作用。

  三、民間與社區防災的運作機制

  聯邦緊急管理署制訂計劃進行指導,把實施防災活動的社區作為宣傳陣地。聯邦緊急管理署定義所謂“防災型社區”,是指長期以社區為基本單位,在社區轄區內建立相關減災工作,如在洪水、地震、颶風等災害前,做好各項防災的步驟(steps)、措施(measures),以降低社區受災的可能性。為了更有效推廣“防災型社區”,還制訂并積極推行“影響方案(Project Impact)”計劃,包括選定多個易受災的社區進行災前減災工作,如加強房屋結構、建立逃生通道等。這主要是希望將社區居民對于受災時應變處理和災后重建對外部的依賴,變為災前的整備及減災工作,以長期有效推動社區防災工作。“影響方案”計劃是美國政府建構防災型社區的重要指南,其主要社區防災工作推動的運作機制內容如下。

  (一)防災型社區的組成機制

  1、建立社區伙伴關系

  政府、社區工作人員、學校等共同組成強有力的公眾力量,它們相互間是非常重要的伙伴關系。這些社區伙伴關系的建立,影響著推動社區防災的進行,尤其對于一個長年遭受災害困擾的社區,如能建立社區伙伴關系,將為長期推行社區防災的計劃創造良好的環境。

  2、社區內災害評估鑒定

  社區內災害評估鑒定,主要是確認社區內可能致災的地點,研究災害防范范圍,制作相關社區地圖,并針對社區致災地點充分利用現有公共資源管道,查找和防范易致災的隱患,其社區內災害評估鑒定分為兩個階段。

  第一階段主要是確認社區易受災的地點及環境;

  第二階段則為了減少社區陷入災害危機的可能性,本階段則是先行確認災害發生源及影響的范圍,再找出易發生災害的建筑及區域,并制作社區地圖標明其社區受災時的薄弱處。在進行社區內災害評估鑒定時,可利用政府有防救災經驗的專家,進行咨詢及評估工作,如:結構技師工會與公共建設相關的公共部門等專業咨詢管道,這一階段社區應完成下述評估工作:

  (1)災害和易受災地點的資料搜集;

  (2)整合相關資料以便于使用;

  (3)制訂提高社區防災意識的方法;

  (4)設計各項相關工作流程圖,以支持未來決策。

  3、確認風險制訂社區減災計劃

  確認風險制訂社區減災計劃,首先要分析和評估災害所造成損失的程度,因而這一步驟便需要社區居民參與協商討論,參照第二階段的社區內災害評估鑒定結果,制定各項社區風險減災計劃,制定出適合社區短期與長期的減災策略。

  有了上述兩階段,社區便需要對照現有與防救災相關的政策法規,制定社區的防救災計劃與政策,包括社區管理計劃、土地使用與管制、開放空間、運輸計劃等公共政策。為有效達到減災的功能,社區還需要動員社區成員自愿遵行所制訂的減災計劃,完成如下工作:

  (1)評估社區易受災的風險;

  (2)搜集社區相關信息建立專門資料庫;

  (3)分析社區轄區內公共和私人建筑的相關信息;

  (4)有計劃地實行降低災害風險行動;

  (5)做好有利于社區的發展工作;

  (6)制訂長期“影響方案”計劃;

  (7)整合有效可用資源,解決當前社區面臨的災害。

  4、防災型社區的建立

  經過建立社區伙伴關系,災害風險評估及研究制訂社區防災計劃的三個階段后,第四項階段性工作即是要完成防災型社區建立的目標與社區信息的交流,此時需要考慮的是防災型社區如何能夠真正推廣的方法,因此,社區經常參考和利用美國聯邦緊急管理署提供的資源、工具及計劃。

  (二)推動民間與社區防災的運作機制

  聯邦緊急管理署為增加防災型社區實時救援的能力,計劃幫助成立社區緊急反應隊(Community Emergency Response Team 簡稱CERT),目的是希望社區防救災組織能具有救災應變的團隊能力,訓練社區居民在災害環境下互助互救,增加其救災時效,而另一方面則是在平時訓練社區居民,使其認識到災害前的預防及演練準備都是社區應盡的責任。

  其實,推廣防災型社區,在美國并不僅靠一兩個組織推動,更多是來自民間許多自愿性質的災害協助團體,因為許多民間團體的介入參與是推動社區各界團結合作不可或缺的主要因素:首先,民間團體熟知社區環境特性;第二,受災社區的需求,民間團體皆能適時提供;第三,民間團體是社區與政府間溝通的媒介;第四,民間團體各分組成員,代表社區中不同類型的居民;第五,民間團體還是援助資源及物資的可靠管理者;最后,協助災后心理輔導和咨詢。

  因此,聯邦緊急管理署,將其推動民間與社區防災的運作機制按災變管理的原則區分為四大階段,并希望通過此四階段的運作,能協助民間團體發揮防救災的功能。

  1、減災階段

  此階段目的是災前消除或減少在災害發生后可能的影響,而在此時社區的防救災工作,即是宣傳防災理念、社區防災教育、制訂社區防救災計劃及加固防災設施等,所以聯邦緊急管理署認為此階段首要工作即為“社區向心力的凝聚”。

  2、準備階段

  確定準備階段是否完備,可知道社區在災害發生時能否做出適當的應變行為,并將災害所造成的損害降至最低。此時社區防救災組織應包含緊急應變計劃、緊急應變程序、社區可用資源、物資儲備、應變計劃訓練等,并將制定的各項防災計劃加以演練。

  3、緊急應變階段

  第一時間的判斷,是決定救援行動是否有效的依據,而緊急應變是社區防救災組織在災害發生時,根據緊急應變指令,協助救災機構將救援物資輸送至災區以搶救生命及財產的過程。通常這一階段的實施會從災時延續至災后,所以社區防救災組織也應包括搜尋、救援、避難、成立防救災中心與后勤分配等工作。

  4、復原階段

  復原階段,可分為短期及長期,其中短期又分為復原工作,其工作為公共設施復原、維生系統復原等;另為救助工作,其工作有提供臨時住所、失業協助等。而長期則為恢復社區災前生活條件,或進一步針對社區所需設計相關適合社區發展的計劃,予以建設、改造。

  (三)推動民間與社區防災教育的運作條件

  從美國聯邦緊急管理署及其“影響方案”計劃中,可明白構成防災型社區所應具備的要素,主要有:

  首先,公共部門政策的支持。當聯邦緊急管理署提出防災型社區構想后,政府相關公共部門,上自中央下至地方機關,都積極制訂相關計劃及運作指南,并以落實“防災型社區”政策為目標,使社區不但可以獲得資源,也能完成社區防災的整合。

  其次,培養和增強社區意識。在上述“防災型社區”構成中,都強調災前整備、準備工作及確認社區易受災性,增強社區意識,因此災害意識也視為促成防災型社區形成的重要因素的之一。

  第三,社區居民組織配合,建立社區同舟共濟的關系。建構防災型社區,社區本身需提出適當的社區防災計劃及需求,這些工作需要社區居民組織配合及制訂各項計劃。這樣,組織對外即代表社區負起整合資源責任,對內則是溝通協調。社區居民如有同舟共濟的觀念,將有助于將社區與公共部門、私人企業、學校及居民資源的整合,且讓社區內每一成員主動擔負起保護社區安全的責任。如此以來,社區才能長治久安,而不是追求短期工作效應。

  第四,防救災技能、系統災害知識教育和培訓。這主要指利用潛在災害分析、向災害專家咨詢等方式,建立數據庫,這樣能有利于預估災害規模,在災害發生之前做出相關損害評估,讓社區有充分的準備。由此可見,成功的防災型社區,便是建立在充分的信息獲取的基礎之上,適時發現并解決問題。通過防救災課程訓練及教育,可提升社區組織成員防救災觀念及技能,具備社區災變應變管理能力。

  最后,社區自主性參與和區外私人團體的協助。美國的各種民間組織,都十分強調社區參與的重要性,因為挑選出社區優先處置的災害風險,需要由社區每個人共同思考,并一同制訂相關減災計劃,這樣有利于解決問題及減少異議。私人團體的協助,在美國的社區防災過程中也扮演著舉足輕重的角色,這些團體多半能了解鄰里的狀況及環境,實時的提供適當的協助,并且深受社區信賴,更有利于災害防治及社區居民的共同參與。

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